根据BBC一篇文章评论，以前说“世界是平的”这个说法已经变成世界是“区域化的”存在，不可否认，中国企业在过去30多年的海外投资历程中，流向欧美的投资居多。然而海外投资的黄金时代已经悄然过去，以欧盟和美国为主要地缘政治力量代表对中国企业的海外投资设立了愈演愈烈的强监管法律环境。

与此形成鲜明对比的是中国一如既往保持开放的胸怀，在FDI吸引外资方面取消诸多领域的限制，比如制造业领域已全面取消外商投资限制，在金融业取消外资股份限制；在ODI对外投资方面持续深化和推进 “一带一路”政策，尤其是2023年10月召开的“一带一路峰会”提出的“高质量共建‘一带一路’的八项行动”，在围绕基础设施建设的同时，注重数字经济和绿色发展，为中国企业海外投资提供政策支持和指引。此外值得提及的是2020年中央经济工作会议中明确对中国跨国产业体系建设提出了两个设想：“一方面是攻破关键的核心技术，弥补技术薄弱的环节，解决“卡脖子”问题，提升中国企业在国际产业链和供应链上的地位；另一方面是带动中国企业在技术、装备、产品和服务上的输出，巩固在国际供应链市场上的份额。”

可以预见的是以央企和国企为主的带路投资仍将成为主力，带动中国企业海外投资，打开新局面；同时以高端制造、通信与信息基础设施建设、能源以及其他关键供应链要素、AI技术等领域的国内龙头企业将更需要海外布局。

本系列文章将陆续以欧盟、美国和墨西哥等国家的最新外商投资政策为切入视角，尝试为中国企业海外投资提供些许角度不同的洞见与建议，本篇为欧盟篇之浅见。

一、欧盟外国补贴条例FSR- 在欧盟进行并购或参与公共采购行为将可能触发反补贴申报

2022年12月14日欧洲议会和理事会颁布了《关于外国补贴扭曲欧盟内部市场的条例》（Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，“FSR”），该法规于2023年1月12日生效，并将于2023年7月12日开始适用。根据FSR，中国企业在欧盟进行投资和并购，除了需在交易交割前获得欧盟或所在成员国对拟投资或并购交易的外商投资安全审查以及反垄断审查的批准以外，中国企业将不得不面临这新增的第三项交易前审批，反补贴审查。

（一）外国补贴的定义

根据FSR，认定存在外国补贴时需要满足以下关键要素：

1.存在外国政府或公共机构提供对企业提供的财务支持，例如注资、赠款、贷款、贷款担保、财政激励、抵消经营损失、补偿公共当局施加的财务负担、债务减免、债转股等；

2.由非欧盟国家（包括其行为可归因于该国家的公共和私人实体）直接或间接授予的；

3.为在欧盟从事经济活动的企业带来并非从市场活动中获得的利益；

4.并非任何企业都可以获得，仅限于特定的企业或行业，存在特定性[1]。

（二）达到申报标准的企业有强制申报义务

根据FSR，从2023年10月12日起，如果企业在欧盟区域的并购交易行为构成集中或者受到投资的欧盟企业参与公共采购程序，当达到一定标准时，则相关企业必须对其收到的外国补贴向欧盟委员会进行申报。具体而言，当涉及集中行为时，若达到以下标准则需要进行申报：

1.至少有一家合并公司、目标公司或合资企业在欧盟营业额达到至少 5 亿欧元，并且在欧盟成立；

2.参与并购的企业在协议签订、公开招标公告或收购控股权之前的三年内从第三国收到的财务捐助总额至少为 5,000 万欧元[2]；而当涉及参与欧盟公共采购程序时，若达到以下标准时也需要进行申报：（x）采购合同价值达到2.5亿欧元（另外，若分批次采购，在总价值达标的情况下，每批次至少达到 1.25 亿欧元）；（y）投标人（包括其没有商业自主权的子公司、其控股公司，以及可能的主要分包商和供应商）在申报之前的三年内，从每个第三国获得至少 400 万欧元的财政支持[3]。

（三）欧盟委员会启动依职权调查，并可追溯过往10年内的已完成投资

除了规定在一定标准下企业的强制申报义务外，FSR还授予了欧盟委员会自行启动调查的权利。基于此，委员会有权对过去 10 年内涉嫌扭曲内部市场的外国补贴启动依职权调查，并且，它可以依据从任何来源获取的信息进行审查[4]。为行使该权利，委员会可以采取访谈取证、实地调查、向提供补贴的外国政府取证以及从欧盟成员国取证等多种方式了解和分析被调查补贴项目的情况以及欧盟内部市场竞争状况的情况。而如果相关方拒绝提供信息，则委员会可以依据其已经掌握的事实做出可能对有关企业不利的决定[5]。这一规定授予了欧盟委员会充分的审查权利，使其可以自行对尚未实施的且低于申报门槛的交易进行审查，且委员会可以采取的调查形式多样。

（四）对中企的影响

在该条例正式实施以前，欧盟委员会曾表示，已有17项申报处于预申报阶段。欧盟委员会最初估计每年可能收到大约40份申报，而上述数据则表明FSR标准下覆盖的交易项目数量将显著高于欧盟委员会的预期。

01既有投资

对中资企业在欧盟设立的既有投资，我们建议企业应该根据上述补贴的规定，自查过去10年内对欧盟地区的投资，是否可能落入需要申报补贴的范围。如是，建议考虑主动申报，并在申报之前咨询欧盟委员会。

02拟定的新投资

对中资企业拟在欧盟的新投资包括新设合资企业和收购，应该综合考虑交易的时间表和确定性因素，根据FSR规定，企业提交申报后，欧盟委员会的初步调查时限为25个工作日。如果其决定进行深入调查，则将耗时90个工作日。在此基础上，工作周期还有可能延长至105个工作日。除此之外，由于申报数量极有可能超过欧盟委员会的预期，客观上来看，欧盟委员会可能会因为缺乏人手等因素导致难以应对艰巨的审查工作，从而导致推进审查程序的速度较慢。对于赴欧投资的中国企业来说，一旦进行申报，可能会耗费较长的时间在审查程序中。

对于绿地投资来说，如有计划未来业务需要参与欧盟区的公共政府采购招标的中资欧盟企业，新增的反补贴申报与审查可能在某种程度上会对某些类型的中企投资决策具有决定性影响，比如以新能源或主要基础设施建设为主要业务的中资工程承包商，其拟通过投资进入欧盟扩展业务的战略或会受到重大影响。

03中资企业包括国企和民企均受影响

鉴于补贴的界定范围非常广泛，不仅仅国有企业首当其冲为其所重度影响，民营企业获得国家的产业政策补助和补贴都会作为考虑补贴的程度，如果符合申报标准，仍需申报。因此，关于反补贴申报和审查将广泛影响中资企业在欧盟的即有投资以及投资规划。

除此之外，由于FSR对企业收到外国补贴的相关信息的披露要求较为严苛，需要披露所有单笔数额20万及以上欧元且单个第三国在1年内给与总额400万及以上欧元的外国补贴。而中国企业缺乏相关经验，可能尚未建立有效系统梳理相关财务数据，导致其可能需要花费大量时间收集相关信息从而满足申报需求。在此情况下，时间成本将显著提升，从而对企业的在欧投资计划造成阻碍。

二、现行欧盟外商投资审查条例修订草案

除了FSR以外，欧盟的外商投资审查制度更是与中国企业出海投资密切相关。根据欧盟2023年10月19日发布的第三份《外国直接投资审查年度报告》，2022年欧盟各成员国共处理1444项外商投资者提交的收购批准申请和依职权审查案件。在所有申请中，大约55%的案件经过了正式审查，较2021年大幅增加。约45%的申请被认为不符合条件或不需要正式审查。此外，17个欧盟成员国根据《外国直接投资审查条例》提交了共计423份案件通报，而2021年只有13个成员国参与。在423个案件中，六个主要来源地是美国、英国、中国、日本、开曼群岛和加拿大。与2021年相比，美国最终投资者的比例从40%下降到32%，英国从10%下降到7.6%。来自中国投资者的比例从7%降至5.4%。来自日本的投资者比例从3%上升至5%。由此可见，参与欧盟审查合作机制的国家增多，正式案件的比例提升，并且中国投资者占最终投资者的比例下降，总体而言，欧盟外商投资审查力度逐步加强。

而在2024年1月24日，欧盟委员会又针对现行欧盟外商投资审查条例颁布了修订草案。该草案的发布表明欧盟对于安全及公共秩序问题的日渐重视，结合疫情、俄乌战争等紧张局势带来的投资风险，该草案旨在加强欧盟对于外商投资风险的识别以及应对能力。根据欧盟常规立法程序，欧盟委员会需要向欧盟议会提交草案，由议会和理事会进行一读，若双方一致同意，则草案通过，否则将进入二读阶段。如若在二读阶段仍无法达成一致，将进入三读阶段，在此阶段若议会和理事会仍未能统一意见，则草案被否决。相关数据表明，大部分草案在一读期间通过，耗时约18个月，但也有部分草案在二读期间通过，耗时约40个月。尽管在该草案生效前仍有一到两年的缓冲期，存在出海投资需求的中企仍需提前做好准备，因而下文将对该草案中的要点做简要介绍，以便相关企业了解欧盟的立法动态。

（一）所有成员国均完成外商投资审查制度的设立

在现行外商投资审查条例下，欧盟成员国可以自行选择是否建立外商投资审查制度。目前，大部分成员国已经建立了该制度，但仍有部分国家（例如比利时、捷克等）的外商投资审查制度仍处于起草阶段。在本次修订草案中，欧盟委员会使用了相较于现行审查条例更为强硬的措辞，其规定各欧盟成员国都应该建立起外商投资审查制度，从而确保各成员国都具有应对外商投资风险的审查机制[6]。

（二）扩大审查范围，绿地投资与中资企业再投资被纳入审查范围

根据该草案规定，外国投资包括外国直接投资以及外国控制下的欧盟内部投资。其中，外国投资是指外国投资者为了与欧盟内已经存在或者待设立的企业建立长久、直接联系并且在欧盟内进行经济活动的任何投资，而外国控制下的欧盟内部投资是指外国投资者为了实现上述目标而通过其在欧盟设立的子公司实现的投资。此类规定存在以下两个要点值得中国企业注意，第一，该规定扩大了外商投资的审查范围，不仅涵盖了外商直接投资，还将中国企业通过欧盟内子公司进行的投资也纳入了审查范围；第二，该规定中增加了对于“待设立”企业的投资审查要求[7]，这意味着外商在欧盟内进行绿地投资也被纳入了审查范围内，将对中国企业出海投资造成实质性阻碍。

（三）统一各国审查制度的最低标准，历史投资经历纳入考量因素

另外，为了实现欧盟内部审查制度的协调，该草案制定了启动审查的最低标准，即要求各成员国必须审查针对以下两类欧盟企业的投资：

1.参与关乎欧盟利益项目或计划（例如数字欧洲计划等）的欧盟企业；

2.在特定经济领域较为活跃的企业，关于特定经济领域，除了军事、关键药物等领域，委员会还确定了十个“关键技术”领域，包括先进半导体技术、人工智能技术以及量子技术等[8]。此外，该草案还对需要提供信息的被审查投资者提出了更为严苛的要求，它规定各成员国应当将相关投资者此前是否存在未得到批准的外商投资审查经历以及是否参与过危害欧盟安全及公共秩序等因素纳入考量范围，同时，它也要求被审查的投资者提供更多自身的信息[9]。

（四）优化各国外商投资审查的合作机制，引入主动审查程序

除了上述修订之外，本次修订还实现了另一重大突破，即引入了主动审查程序。具体而言，当欧盟委员会或除目标投资国以外的其他成员国认为某投资会对欧盟安全和公共秩序造成负面影响时，可以在该外商投资完成后15个月内发起主动审查程序[10]。

（五）对中国企业的影响

相较于现行的外商投资审查条例，该法案体现出了更为严苛的立法趋势。2023年年初，欧盟委员会主席冯德莱恩在达沃斯论坛上首次提出了欧盟应对华“去风险”，此后，这一理论就奠定了欧盟对华政策的基础。尽管该草案没有直接提及中国，其有关规定却对中国投资施加了高压。

在程序方面

该草案要求欧盟各成员国都建立审查制度，并且引入了主动审查程序，在欧盟内部确立了合作审查的模式。而据路透社报道，在现行审查条例下，欧盟对外国投资的审查存在局限性，在2020年至2022年向欧委会报告的886个投资案例中，92%来自法、德、意、西等6个国家，其余8%来自9个国家[11]。本次修订则试图改变这一状态，以达到全面审查的效果。一方面，从客观上来说，所有国家都拥有外商投资审查制度意味着中国投资选择任何欧盟国家进行投资都需要承担审查风险；另一方面，主动审查程序的引入使得非目标国家也拥有了干预目标国家审查的权利。原本并非所有欧盟国家都对中国投资抱有消极态度，但由于该程序的引入，即使中国企业选择了良好的投资环境，也可能受到其他国家的干预，导致其赴欧投资面临更艰巨的挑战。

在实体方面

该草案扩大了欧盟审查范围，并且明确了各成员国审查外国投资的最低门槛。具体而言，在该草案下，外商间接投资，即中国企业通过其在欧盟设立的子公司进行的投资也将受到审查。此外，该草案还引入了新的绿地投资审查。此番修订将在很大程度上扩大外商投资审查的适用范围，使得中企投资受到审查的风险大大提升。为了协调欧盟各国的审查制度，该草案设立了审查最低门槛，此处修订标志着欧盟外商投资审查严格程度的再一次升级，其中对于特定领域的关注，预计将对太阳能和风能技术、电动汽车以及非欧盟投资者的半导体投资产生重大影响，值得特别关注。

三、总结

尽管欧盟的外商投资新动向给中国企业出海投资带来了挑战，但同时也可能带来了机遇。为了更好地应对出海投资的风险，并且及时地把握商业机会，中国企业应在投资前做好准备，充分了解相关外商投资政策，从而完善战略布局和投资规划。

* 律师助理黄姝涵对本文亦有贡献。

注释

[1]FSR,Article 3.

[2]FSR,Article 20.

[3]FSR,Article 28.

[4]FSR,Article 9; Preface para.61.

[5]FSR,Article 13.

[6]Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council, Article 3.

[7]Ibid.Article 2.

[8]Ibid.Article 4.4.

[9]Ibid.Article 13.4.

[10]Ibid.Article 9.

[11]https://china.chinadaily.com.cn/a/202401/22/WS65ae4493a310af3247ffce2c.html